21世紀(jì)以來，隨著中國城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，社會問題變得日益錯綜復(fù)雜。作為近年來城市管理模式的一種創(chuàng)新，網(wǎng)格化管理于試點(diǎn)城市成功實(shí)施后得以在全國范圍迅速推廣，并受到來自各方的積極響應(yīng)和熱烈追捧。舉國上下儼然顯現(xiàn)“無網(wǎng)格，不管理”的趨勢。在網(wǎng)格化浪潮中，冷靜的思考應(yīng)對之策，顯得尤為重要。本文擬將網(wǎng)格化管理從一個“試驗(yàn)品”到一種城市管理新模式、從部分城區(qū)試點(diǎn)到全國范圍實(shí)施，這個從無到有、由點(diǎn)到面的過程進(jìn)行分解。逐一掃描啟動、運(yùn)行、維持、推廣四個階段，分析其中可能出現(xiàn)或業(yè)已存在的問題。據(jù)此對網(wǎng)格化管理的實(shí)際作用及其與當(dāng)前社會體制的兼容性作出初步判斷，希望能夠?yàn)閷W(wǎng)格化管理效能的標(biāo)榜降溫。

一、網(wǎng)格化管理啟動的條件與時機(jī)還不成熟

1.啟動網(wǎng)格化管理需要負(fù)擔(dān)巨大的成本。網(wǎng)格化管理作為電子政務(wù)在城市管理領(lǐng)域的擴(kuò)展應(yīng)用，其正常運(yùn)行離不開電子地圖、地理編碼、GPS和手機(jī)定位、信息安全等十項數(shù)字信息技術(shù)的支持，為發(fā)揮相關(guān)技術(shù)的作用所需付出的顯性成本非?？捎^。另外，在傳統(tǒng)管理模式向新模式轉(zhuǎn)換的過程中，由精簡人員、淘汰設(shè)備等帶來的一系列隱性成本更難以估量。實(shí)踐中，部分地區(qū)結(jié)合自身特點(diǎn)對當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)格化管理體系進(jìn)行了改造，嘗試通過壓縮啟動資金的方式節(jié)約成本。例如，北京市海淀區(qū)利用堅實(shí)的信息化基礎(chǔ)，以公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)代替部分城管監(jiān)督員履行“巡察”管理對象的職責(zé)。雖然通過縮編巡邏隊伍減少了前期投入，但為實(shí)現(xiàn)主動發(fā)現(xiàn)問題，必須保證有專職人員對攝像頭和監(jiān)視器進(jìn)行操控，為此增設(shè)監(jiān)督崗位，頗有收之桑榆，失之東隅的意味。況且視訊及城管聯(lián)合巡察的辦法與純粹由城管巡察相比，效果勢必會打一定折扣。與之相比，部分地區(qū)啟動資金充足，卻缺乏后續(xù)投入。例如，武漢市江漢區(qū)啟動網(wǎng)格化管理以來，各部門結(jié)案率超過95%，但按期結(jié)案率卻始終不足50%。經(jīng)調(diào)查是由于效率提升帶來工作量飽和，卻缺乏與之匹配的經(jīng)費(fèi)和人員支持造成的，同樣導(dǎo)致了管理效能的損失。“一個完整的電子治理建設(shè)實(shí)施方案，必須把資金的可用性當(dāng)作考慮的重要指標(biāo)”。“資金的可用性”不僅指向啟動資金如何籌措，也同樣指向后續(xù)投入何以為繼，更涉及管理績效的改善。作為實(shí)施網(wǎng)格化管理的必要條件之一，前期大量的資源投入反映的是各地區(qū)的投入能力和投入意愿，它既是一道門檻，又是后期能否持續(xù)取得良好效果的試金石，這一條件并非所有的城市都真正具備。

2.啟動網(wǎng)格化管理需要具備適當(dāng)?shù)臈l件。北京市東城區(qū)作為中央部委所在地，管理責(zé)任重大。實(shí)施網(wǎng)格化管理后，變被動應(yīng)對問題為主動發(fā)現(xiàn)并解決問題，有效提高了公共服務(wù)水平和服務(wù)效率。而在中國某些城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村，其軟(文化、制度等)、硬(地形、人口等)條件不符合網(wǎng)格化管理的要求，且管理對象(事件和部件)簡單而單一。例如，已經(jīng)啟動網(wǎng)格化管理的銀川市新華村，共有農(nóng)戶1079戶，按每戶3人計算，約有居民3237人，每個網(wǎng)格配置了14名網(wǎng)格監(jiān)督員，平均每名網(wǎng)格監(jiān)督員僅對應(yīng)居民約231人，管理覆蓋范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及成功實(shí)施網(wǎng)格化管理的湛江市霞山區(qū)——人口40萬，劃分86個網(wǎng)格，每格配置10名網(wǎng)格監(jiān)督員，平均每名網(wǎng)格監(jiān)督員對應(yīng)居民465人。可見，在新華村內(nèi)劃分網(wǎng)格并實(shí)施網(wǎng)格化管理絕非必要。另外，一些地區(qū)已經(jīng)在城市管理領(lǐng)域推行了市場化改革。例如，安徽省宣城市、浙江省余姚市等通過政府購買服務(wù)等方式將相關(guān)公共服務(wù)的提供機(jī)制市場化，初步實(shí)現(xiàn)了“管辦分離”。在這些城市采用網(wǎng)格化管理模式(目前仍以政府職能部門作為提供公共服務(wù)的主體)，反而是朝著與社會管理體制改革相反方向的一種倒退。所以，并非所有城市的發(fā)展?fàn)顩r和社會管理水平都適合實(shí)施網(wǎng)格化管理。

3.啟動網(wǎng)格化管理需要處于合適的契機(jī)。目前，雖然在國家層面強(qiáng)調(diào)將工作重心由提升經(jīng)濟(jì)增長速度向維持社會公平正義的方向調(diào)整。但是由于歷史原因和戰(zhàn)略選擇，中國的區(qū)域發(fā)展是非均衡的，絕大部分城區(qū)的狀態(tài)與成熟的建成區(qū)還有相當(dāng)差距，對于完善基礎(chǔ)設(shè)施的訴求遠(yuǎn)高于對現(xiàn)有設(shè)施的管理及維護(hù)。近年來，各地拆遷活動頻繁出現(xiàn)便從側(cè)面證明規(guī)劃總在進(jìn)行，城市布局隨時可能改變。如果在這種情況下啟動網(wǎng)格化管理，那么為劃分網(wǎng)格、繪制電子地圖、編碼城市部件等前期準(zhǔn)備工作所付出的努力，很有可能隨著城市規(guī)劃的調(diào)整而付諸東流。所以，這些地方也許更適合先著手準(zhǔn)備工作，將網(wǎng)格化管理的相關(guān)內(nèi)容納入頂層設(shè)計，避免日后重復(fù)工作帶來的資源浪費(fèi)，卻并非處于即刻啟動網(wǎng)格化管理的有利時期。

根據(jù)尼斯坎南的觀點(diǎn)，官僚機(jī)構(gòu)和官僚個人的行為動機(jī)是追求自身利益而非公共利益，實(shí)現(xiàn)(可自由支配的)預(yù)算最大化是官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和官僚行為的基本取向。這在近年來中國實(shí)行行政機(jī)構(gòu)改革及管理手段創(chuàng)新的實(shí)踐中屢屢得到印證——部分地方政府忽視當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，為積累政績或獲得更多的財政預(yù)算而盲目追求創(chuàng)新。鑒于此，各地方政府跟風(fēng)推網(wǎng)格化管理這一“新鮮事物”上位的情況就不得不防，何況目前已經(jīng)出現(xiàn)類似的苗頭：貴州省地處高海拔山區(qū)的畢節(jié)市實(shí)施網(wǎng)格化管理、寧夏自治區(qū)銀川市的扶貧開發(fā)實(shí)驗(yàn)區(qū)鎮(zhèn)北堡鎮(zhèn)實(shí)施網(wǎng)格化管理……為了網(wǎng)格化而網(wǎng)格化，終將導(dǎo)致閹割其精神而追求其形式，無論結(jié)果是加重地方政府的財政負(fù)擔(dān)，還是造成資源的極大浪費(fèi)，對于當(dāng)?shù)匕l(fā)展、對于網(wǎng)格化管理本身而言都是災(zāi)難。所以，充分考量本地區(qū)是否具有充足的資源、必要的條件、合適的契機(jī)，才是地方政府在啟動網(wǎng)格化管理之前首先需要思考論證的。

二、網(wǎng)格化管理的運(yùn)行體系設(shè)計存在缺陷

1.網(wǎng)格化管理的運(yùn)行缺乏權(quán)力保障。“在目前的改革探索中，網(wǎng)格實(shí)際上不是一個規(guī)范的層級，它僅是提供了一個平臺和整合機(jī)制。這種靈活的機(jī)制雖然可避免行政成本的增加”，但只能替代與市政管理關(guān)系密切的若干部門行使部分職能。為此，目前各地區(qū)將網(wǎng)格化管理的“兩個軸心”中的監(jiān)督中心和指揮中心設(shè)置為事業(yè)單位。然而，事業(yè)單位作為社會組織，雖然具有行政級別，卻不具有類似政府的權(quán)威與權(quán)力。由于各職能部門需要在指揮中心這一平臺完成資源整合與信息共享，并在解決問題的實(shí)際工作中受其調(diào)度。那么，作為事業(yè)單位的指揮中心能否順利指揮政府相關(guān)職能部門？武漢市江漢區(qū)在道路破損、食品衛(wèi)生監(jiān)管等涉及數(shù)個職能部門協(xié)調(diào)解決的事件中，就出現(xiàn)了在網(wǎng)格化管理體系內(nèi)相互“踢皮球”的現(xiàn)象，凸顯指揮中心協(xié)調(diào)和調(diào)度的乏力，暴露出網(wǎng)格化管理的運(yùn)行缺乏權(quán)力保障這一漏洞。網(wǎng)格化管理也許可以暫時憑借網(wǎng)格化管理風(fēng)頭正勁，在各地區(qū)“一把手”的關(guān)照下勉力支撐，卻非長久之計。早晚會隨著“領(lǐng)導(dǎo)重視則興，領(lǐng)導(dǎo)輕視則廢”這一定律的生效而崩塌。在未能將網(wǎng)格設(shè)置成新的行政層級，以免抵消掉實(shí)施網(wǎng)格化管理的收益(節(jié)約行政成本)的大前提下，科學(xué)定位體系內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及相關(guān)人員的身份成為難題。

2.網(wǎng)格化管理的運(yùn)行缺乏結(jié)構(gòu)性支持?！俺鞘芯W(wǎng)格化管理有主動管理、閉環(huán)式管理、數(shù)字化管理和動態(tài)化管理的特征”。其中，閉環(huán)式管理指的是在網(wǎng)格化管理的整個流程中，各環(huán)節(jié)以首尾相接的方式緊密結(jié)合——通過流程再造，實(shí)現(xiàn)對管理系統(tǒng)的閉環(huán)控制。這同時反映出整個管理流程幾乎都在封閉的環(huán)境中進(jìn)行：除去城管監(jiān)督員在巡邏中發(fā)現(xiàn)問題、在結(jié)案前審核問題解決的情況，職能部門接受調(diào)遣前往現(xiàn)場作業(yè)，整個管理體系與外界再無其他接觸。外界的介入和監(jiān)督只能止步于信息收集與核實(shí)結(jié)案環(huán)節(jié)，對于案卷建立、任務(wù)派遣、處理反饋等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題無從知曉，對于掌握核心權(quán)力，可能導(dǎo)致管理過程發(fā)生問題的“兩個軸心”更是無能為力。新模式中公民參與程度的加深基本無從體現(xiàn)。另外，在實(shí)際運(yùn)行中，作為體系核心的“兩個軸心”的權(quán)力并不對等——監(jiān)督中心立案后向指揮中心派發(fā)任務(wù)，問題解決后指揮中心向監(jiān)督中心匯報，兩者更像是上下級關(guān)系；且沒有競爭關(guān)系—“兩個軸心”各負(fù)其責(zé)、各司其職；相互之間的溝通方式比較單一—“對講機(jī)”式的單向傳遞信息，如此在權(quán)力分離，監(jiān)、管職能分開的基礎(chǔ)上促使“兩個軸心”相互制約的結(jié)構(gòu)設(shè)計，仿佛斷了一條腿的板凳，令網(wǎng)格化管理體系內(nèi)部的雙向監(jiān)督機(jī)制很難充分發(fā)揮作用。

為了實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理的順暢運(yùn)行，諸如如何創(chuàng)新工作機(jī)制，加強(qiáng)指揮平臺對各職能部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的力度；如何在不干擾體系正常運(yùn)行的前提下，將公眾參與進(jìn)一步引入到管理的全過程；如何平衡“兩個軸心”的權(quán)力比重，完善體系的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制等問題，亟待解決。

三、網(wǎng)格化管理系統(tǒng)的穩(wěn)定難以保證

1.組織構(gòu)成面臨突擊整治的沖擊。針對城市管理處置力量各自為政，存在著“既多又少”的怪現(xiàn)象，網(wǎng)格化管理模式通過整合分散在各職能部門的專業(yè)資源，一方面解決其在各管理區(qū)域內(nèi)人手不足，顧此失彼“少”的問題，為市民創(chuàng)造和諧整潔的環(huán)境；另一方面解決其一線隊伍總?cè)藬?shù)超過管理實(shí)際需求，人員“多”的問題，幫政府完成精兵簡政的目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這兩點(diǎn)，需要維持網(wǎng)格化管理長效機(jī)制，保證組織長期處于穩(wěn)定狀態(tài)。在當(dāng)代中國行政管理實(shí)踐中，部門在人手不足又受編制限制的情況下，從其他單位臨時或長期借調(diào)人員的情況普遍存在，而借調(diào)雙方誰是主體誰是客體，則視工作的輕重緩急而定。上海市作為最早施行網(wǎng)格化管理的試點(diǎn)城市之一，就是采取借調(diào)方式充實(shí)管理隊伍：盧灣區(qū)監(jiān)督中心40人中的31人借調(diào)自市規(guī)劃局；長寧區(qū)監(jiān)督中心80人借調(diào)自市規(guī)劃局；徐匯區(qū)監(jiān)督中心主要由借調(diào)自城管大隊的人員組成。借調(diào)卻不解決編制，要么是將網(wǎng)格化管理當(dāng)做臨時性活動，要么是將網(wǎng)格化管理作為階段性重點(diǎn)。無論哪種情況，如果遇到類似“嚴(yán)打”的突擊整治活動，本就七拼八湊的隊伍將難逃被再度拆散的命運(yùn)。

2.隊伍建設(shè)面臨人才流失的風(fēng)險。網(wǎng)格化管理的整個流程包括七個環(huán)節(jié)，其中信息收集和核實(shí)結(jié)案兩個環(huán)節(jié)均由城管監(jiān)督員完成。在實(shí)踐中，城管監(jiān)督員通過巡邏主動發(fā)現(xiàn)問題并通過電子設(shè)備上傳相關(guān)信息——既作監(jiān)督中心的“腿”，又作監(jiān)督中心的“眼”。這種模式能否確保監(jiān)督中心“運(yùn)籌帷幄之中，決勝千里之外”，取決于問題發(fā)現(xiàn)是否及時，信息上傳是否準(zhǔn)確，這對城管監(jiān)督員的綜合素質(zhì)提出了較高要求。在網(wǎng)格化管理發(fā)展成熟的未來，如需城管監(jiān)督員將全區(qū)域的巡視任務(wù)承擔(dān)下來，則更需要有一批固定的高素質(zhì)人才從事相關(guān)工作。然而目前在中國，城管這一職業(yè)的社會認(rèn)同度不高，導(dǎo)致其整體素質(zhì)遠(yuǎn)不能達(dá)標(biāo)。盡管近年來各地涌現(xiàn)出一批大學(xué)生、甚至碩士城管，但高學(xué)歷人才與城管“聯(lián)姻”，究竟出于自由戀愛，還是看中了婆家的彩禮，卻令人質(zhì)疑。一位大學(xué)生城管曾坦言，之所以報考城管就是為了那有限的公務(wù)員編制，“現(xiàn)在是騎馬找馬，如果有更好的選擇，我也會離開?！倍唐趦?nèi)也許可以通過提高個人待遇結(jié)合抬高招聘門檻的方式，對現(xiàn)有城管監(jiān)督員隊伍的人員構(gòu)成進(jìn)行調(diào)整。但是將隊伍中的高素質(zhì)人才穩(wěn)定下來，以維持網(wǎng)格化管理體系的長效運(yùn)行，才是最重要卻也最難實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

中國較為普遍的存在著特殊時期為達(dá)目標(biāo)，不計成本、代價的管理方式，學(xué)術(shù)界戲稱之為“運(yùn)動式管理”。然而，這種模式對于常態(tài)化管理而言，比如“嚴(yán)打”之于維持社會治安，卻在某種程度上形成了負(fù)向激勵：特殊時期的成果越突出，說明日常管理中存在的失誤越嚴(yán)重。換言之，只有在常態(tài)化管理中存在失誤，才有機(jī)會從運(yùn)動式管理中獲得額外的資源配置，甚至失誤越嚴(yán)重獲得的額外資源越豐厚。因此，政府部門在此兩種管理模式間的搖擺，最終往往會停在以“亡羊補(bǔ)牢”取代“有備無患”的尷尬位置。如何避免負(fù)向激勵對網(wǎng)格化管理的長效運(yùn)行構(gòu)成威脅，值得深入思考。另外，以增加公務(wù)員編制或進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)的方法提高并維持城管監(jiān)督員隊伍的整體素質(zhì)，在政府全面推進(jìn)精簡機(jī)構(gòu)和人員、節(jié)約行政成本的改革背景下，基本上不可能實(shí)現(xiàn)，而提升城管的社會公信力和聲望，卻非朝夕之功。那么，為了維持網(wǎng)格化管理的長效機(jī)制，還需破解精兵簡政與吐故納新之間的兩難困境。

四、網(wǎng)格化管理的業(yè)務(wù)拓展與社會參與存在悖論

在現(xiàn)代城市中，對公共事務(wù)的最佳管理和控制已不再是集中的，而是多元、分散、網(wǎng)絡(luò)型以及多樣性的，這就涉及中央、地方、非政府組織、個人等多層次的權(quán)利和利益協(xié)調(diào)。從這個角度講，將目前由政府主導(dǎo)推廣實(shí)施的網(wǎng)格化管理模式視為半成品甚至過渡品亦不為過，其發(fā)展方向應(yīng)該是更多且更深入的社會主體參與和政府部門在一定程度的逐步退卻。

目前，網(wǎng)格化管理中的公民參與主要集中在城市市政管理中問題線索的發(fā)現(xiàn)和提供上。對于普通市民而言，不可能要求所有人都理解網(wǎng)格化管理的運(yùn)行機(jī)理，更不可能期望所有人都配合網(wǎng)格化管理的引導(dǎo)，協(xié)助實(shí)現(xiàn)優(yōu)化城市治理的目標(biāo)。如果市民通過對比，體會到在傳統(tǒng)管理模式下涉及自身利益的問題在實(shí)施網(wǎng)格化管理之后不復(fù)存在了，則很可能得出感性的結(jié)論——通過城管監(jiān)督員，或撥打監(jiān)督中心電話反映的問題能夠得到更為有效的解決。參照中國移動客戶對于公共信息服務(wù)平臺12580的咨詢服務(wù)表現(xiàn)出依賴性，使其業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)展，業(yè)務(wù)量增大的事實(shí)，網(wǎng)格化管理的實(shí)施也極有可能引導(dǎo)公民對其產(chǎn)生強(qiáng)烈的依賴感，并隨依賴程度的日益加深和求助范圍與頻率的相應(yīng)增加，令政府深陷于網(wǎng)格化管理的主導(dǎo)者和中堅力量這類角色中不能自拔，促成新一輪的政府職能擴(kuò)張、政府機(jī)構(gòu)膨脹與政府人員擴(kuò)充。

也許公眾的依賴可以反過來促進(jìn)管理服務(wù)制度化、規(guī)范化，進(jìn)而通過管理效率顯著提高所帶來的積極意義抵消政府職能擴(kuò)張所導(dǎo)致的消極影響。但根據(jù)“帕金森定律所揭示的，官僚組織存在著一種天生的、內(nèi)在的擴(kuò)張傾向”，政府或許也會趁勢將手伸向不該管也管不好的地方，如城市基本服務(wù)這類能夠市場化的領(lǐng)域，反而起到了與“城市管理社會化”、“小政府，大社會”等更具戰(zhàn)略意義的目標(biāo)南轅北轍的導(dǎo)向作用。如何既發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，促進(jìn)網(wǎng)格化管理迅速推廣，解決傳統(tǒng)問題，又克服政府的擴(kuò)張傾向，改進(jìn)網(wǎng)格化管理運(yùn)行機(jī)制，將城市管理過程和管理體制引導(dǎo)向以社會公眾參與為主這一“特定高級階段和完善形式”，是目前在網(wǎng)格化管理的推廣過程中值得深入思考的重要問題。

網(wǎng)格化管理的創(chuàng)新意義和當(dāng)前取得的成績值得肯定，但其本身也存在著目前難以克服的內(nèi)在缺陷。這導(dǎo)致它所能起到的作用有限且與中國社會管理體制的適配性并非很高。在急于啟動實(shí)施網(wǎng)格化管理之前，各地方政府應(yīng)當(dāng)將精力更多花費(fèi)在客觀審視當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、冷靜思考規(guī)避問題的辦法和解決問題的方案上，如此才真正算得上是響應(yīng)中央強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的要求，才能最大程度地利用網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢并發(fā)揮其效能。